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王辉耀:关于成立国家移民局的建议
(2016-07-14 14:49)

文| 中国与全球化智库(CCG)主任王辉耀

 

  2016年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,特别提到了完善移民管理机构设定问题,文件指出“进一步完善国家移民管理机构设定和职责配置”, 说明我国已经有设立移民局的考虑。

 

●  建立移民局是参与国际人才竞争、实现人口红利向人才红利转型的需要

 

  根据联合国的数据分析,外国人口占人口总数的比例,世界平均水平是3%。而我国只有0.06%,几乎为世界最低水平,也低于发展中国家的平均水平。在发达国家,外国人口占该国人口的比例大多超过10%。同样是人口大国,印度的这一比例也高于我国,达到0.4%。同时,我国在华留学生比例也仅为0.05%,远低于OECD 国家的平均比例8%,也几乎为世界最低水平。

 

  移民人才是发达国家创新创业的很重要的力量,发达国家的近几十年,一直在享受移民红利。国际移民对移入国的经济贡献非常突出。20世纪90年代,移民对新加坡GDP增长的贡献率一度超过40%。在美国,移民已成为科技创新的重要力量,其获得的创新专利量占据了总量的1/3。在美国的7大顶级癌症研究中心中,42%的研究人员出生于外国。在教育领域,2011年,美国大学电子工程专业全日制在校研究生中,国际学生占71%;2011年,美国计算机科学专业的国际学生占65%。在美国科学与工程领域拥有博士学位的就业者中,外国人比例从1993年的23%增至2010年的42%。在美国,移民创建了占总量1/4 的高科技公司。美国市值前50名的上市公司中,有近一半是移民创建或共同创建的。

 

  在发达国家和地区,外籍人才办理证件都是由一个政府部门受理,如美国公民与移民服务局(USCIS)、澳大利亚移民和公民部、日本厚生劳动省、韩国就业和劳工部、香港特别行政区劳工处、台湾“行政院劳工委员会”。

 

  因此,对外为更好地参与国际移民人才的竞争并与国际接轨,我国也应建立专门的外国移民管理部门。从国内发展来看,我国正在经历经济发展的转型时期。创新驱动发展,实质上是人口红利向人才红利的转变。建立移民局,也符合国家从招商引资向招财引智转型的要求。

 

●  我国移民体系建立已经开始,设立移民局的时机逐渐成熟

 

  目前,我国逐渐成为国际人才的向往之地,外国人才集聚的态势逐年在加强。据联合国估计,2013年居住在中国境内的外籍人士为84.85万人,近十多年的年均增长率为3.9%,比1990-2000年的3.0%有所提高。英国汇丰集团2014年10月公布的《外派人员调查报告2014》(《Expat Explorer Report 2014》) 显示,在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中,中国总体排名位列第三,超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。

 

  自去年开始,我国移民管理制度框架已经开始搭建。中央层面,2015年3月23日,《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》指出要探索建立技术移民制度,吸引海外高层次人才。2015年6月9日,公安部扩大申请在华永久居留外国人工作单位范围。

 

  2016年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,实行更加灵活务实的外国人永久居留服务制度。

 

  地方政府层面,2015年7月6日,上海发布了《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》。2016年1月份,公安部发布“支持北京创新发展20项出入境政策”(简称“北京人才新政20条”),包含外籍华人具有博士以上学位或在中关村企业连续工作满4 年,每年境内居住不少于6个月,可申请永居;允许外国留学生在我国高等院校毕业后进行创新创业活动;在中关村设立外国人永居服务窗口等创新性的政策突破。福建自贸区也在出台自己的人才新政。

 

  因此,我认为,当前建立国家移民局的时机已经成熟。目前,外国人才出入境和居留的行政手续,还比较复杂,签证、居留、就业、入籍都由不同的部门管理。建立统一的移民局,便于综合管理,更好地协调各部门的工作。

 

  从功能上讲,一方面,移民局可以统一管理外国人签证、居留、移民等事务,统一审批绿卡和入籍申请,以及处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的集体户口等有关问题。另一方面,移民局还可以承担建立国际人才信息库、设立和管理海外国家猎头、国际人才研究等职责。

 

  另外,我国日益成为外国人才目的国,特别是广州地区非法移民增加,对此类群体管理应纳入日程。再者,移民融入问题需要面对并加紧研究。移民局可以就如何保障来华移民的正当权利,保护国际移民在中国的人身、居住、财产等合法权益,增进国民与移民的和睦相处,在语言培训、文化融合、提供职业信息等方面发挥作用。

 

文章选自《中国与全球化智库》2016年4月刊总58期,作者为CCG编辑部,转载请注明出处。

 

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